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農村、城市影響各異
曾參與多個人口戰略研究的中國社科院副院長蔡在國內提出中國劉易斯拐點的理論，即從勞動力過剩到短缺的轉折點在2004年，民工荒從那時開始。
在兩種變化趨勢下，推動生育兩個以上孩子的因素越來越弱，社會的生育意願已經基本得到滿足。
論證中一個很重要的方面就是對當前人口形勢的研判。
馬力稱，人口決策的原則是：切忌大起大落。所以，總體政策導向是漸進式，隨著經濟不斷發展、教育水平不斷提高、社會保障制度不斷完善，與時俱進，以實現生育政策調整“軟著陸”：即從一胎半、雙獨二孩、單獨二孩到全面二孩，再到未來鼓勵生育的漸放過程。
改革開放35年，我國由廉價勞動力到高成本勞動力，使得農村勞動力由農村轉向城市帶來的人口結構性變化所產生的效益，逐漸消失。馬力認為，中國勞動力成本上升的原因是國內高投資增長和超發貨幣的經濟發展方式，導致勞動力成本上升。勞動力成本上升速度快於勞動力素質上升的速度，邊際勞動生產率遞減。因此，關鍵是“經濟轉型”，核心是“提高勞動生產率”，根本是“提高人口素質”。
11月3日，中共中央正式公佈“十三五”規劃建議，對民眾而言最引人註目的莫過於“全面二孩”。建議提出促進人口的均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，幫扶存在特殊困難的計劃生育傢庭。
一直以來，計劃生育作為系統性制度，囊括瞭一票否決、一把手負總責、社會撫養費征收、避孕節育的措施管理、生育審批等制度，新竹二胎以及現金獎勵、子女上學加分、就業優先、異地分配等政策的執行。
人口學界普遍認為，全面二孩放開後，短期內或出現生育高峰，但長期看來影響不大。
“相比過去的取消生育間隔、雙獨二孩、單獨二孩，全面二孩是目前為止計生政策的調整中最重要的一步，也將會是影響最大的一步。這一調整意味著生育政策開始回歸到全國城鄉一致、各省統一的政策軌道上去。”中國人民大學社會與人口學院教授翟振武說。
後二孩時代
據鄭真真介紹，過去計生機構在管理方面做得過多，其職責應回歸健康服務。
不過，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員鄭真真指出，由於城鄉醫療網絡的鋪開、避孕手段的推廣、計劃生育的初期號召，70年代時中國的生育率大大降低。1982年以後，中國才有瞭文革以後的第一次人口普查，此前並未留意到這一趨勢。實際上，中國超前於經濟發展把生育率降下來瞭。
北京大學人口研究所教授喬曉春認為，“全面二孩”政策實施後，計生控制人口的對象將迅速減少，主要是已有兩個孩子準備生三個孩子的對象，據他測算這個人群大體是600多萬對夫婦，數量很少。“大量的對象不需要控瞭。”
對資產有限的年輕人而言，生孩子是一種成本，且婦女需要為此放棄很多機會。德國擁有嚴格的兒童照護政策，禁止6歲以下兒童獨自待在傢中，鼓勵婦女陪伴在孩子左右，這對於兒童成長、人力資本積累具有好處。與之相適應的是配套機制，如幫助婦女在社區內學習，幫助婦女在幾年的育兒期過後再就業。
國傢衛生計生委副主任王培安在近期答記者問中透露，今年3月以來，國傢衛計委組織多個研究團隊，就全面實施二孩政策進行瞭多方案測算，先後召開瞭近百場研討會，並前往20多個省份展開調研。後來又會同國傢發改委等相關部門反復論證，形成瞭系列研究報告和有關全面二孩政策的建議，為科學決策提供瞭支撐。
2013年，單獨二孩政策出臺時，全國有1100多萬對夫婦是該政策的目標人群。“‘全面二孩’政策出臺時，目標人群變成瞭9100萬左右。”翟振武說。
人口形勢嚴峻
上世紀80年代初開始的征收“社會撫養費”的政策，以及鄉鎮一級政府對社會撫養費收入的依賴，大大降低瞭政策的剛性，甚至出現鄉鎮政府為增收而采取“放水養魚”的做法。雖然農村過去普遍執行的是“一孩半”的生育政策，即第一個若生育女孩可以再生育第二個孩子，但生二孩的情況非常普遍。
龍登高稱，在體制外人士和流動人口的沖擊下，此前通過單位、集體土地制度進行的人口管制已經逐漸減弱效用。
北京大學[微博]國傢發展研究院教授曾毅給中央高層提交的報告顯示，中國低生育率的社會經濟環境，在開放單獨二孩政策之前已經形成。
經過30多年的時間，人口形勢確實發生巨變。翟振武介紹，過去兩三年中國每年的凈增人口隻有600多萬人，與曾經2300多萬人年增長率天差地別；人口自然增長率隻有5‰左右，而曾經在25‰左右；總和生育率(即一個婦女一生生育孩子的數量)也從曾經的5左右下降到現在1.6左右的水平。
同時，由於超大規模的農村人口向城市流動，使基層政府對農民生育行為的控制能力削弱。
反觀中國的勞動者保護中雖有對女性的傾斜，但力度不夠，生育往往使婦女陷入傢庭和職業的兩難抉擇。
“全面二孩”對不同地區的影響存在差異。對於受政策影響較大的中西部地區，未來公共服務將面臨很大壓力，尤其體現在教育領域。
目前中國的教育經費基本是與地方政府的財政能力掛鉤。按照國傢財政性教育經費支出占國內生產總值比例4%這一標準，中西部地區本身GDP總量較低，即使嚴格按照GDP的4%標準投入教育經費也並不算充足，再加上“全面二孩”後主要的新增出生人口將集中在中西部，這對中西部地區未來的教育資源投入形成很大的壓力。
生育意願已基本釋放
發改委正醞釀新一輪《國傢人口發展戰略研究報告》
發達國傢采取瞭各種方式來緩解低生育率的局面，韓國等一些國傢甚至鼓勵生育“三孩”或更多。加拿大實行牛奶金制度，向符合條件的傢庭每月支付一筆免稅費用，減免他們在撫養18歲以下青少年時的費用，用於孩子的健康成長。
產假政策方面，2007年，德國修改瞭產假計劃，希望將父親卷入孩子的養育，兩年內休假的父親的比例從3%增長到超過20%。中國的父親們雖享有男性產假，但鮮少有人使用，即便使用，還會由於隻拿基本工資而收入降低。
“過去我們在判斷中國的生育率變化和走向時，總在強調中國特色，強調中國特殊的政治背景，如果說現在這個政策和絕大多數人的生育意願相吻合，生育政策的特殊性在減弱，那麼就應該有國際視角，看看其他低生育國傢和地區是怎麼做的。”南開大學人口研究所教授李建民直言。
人口政策的效果滯後是各界共識，對於“全面二孩”政策將如何影響勞動力市場和老齡化水平，盡管需要長期觀察，但研究者已給出諸多預測。
就基層來說，縣一級的計生、衛生部門合並基本完成，但最困難的鄉鎮還沒開始。全國40萬計生幹部中，一半以上在鄉鎮以下的基層。
站在中國近30多年來最寬松人口政策起點前望，在新的人口形勢下，未來的計生政策，是繼續控？還是鼓勵生？
復旦[微博]大學社會發展與公共政策學院副教授胡湛調查發現，在上海，有生育二孩意願的人群往往已生育兩個孩子。在一線城市中，政策空間和個人傢庭的操作空間非常大，不少人有出國生育或將子女送出國的機會，高收入者有能力支付社會撫養費，原本被政策限制的生育意願在諸多政策空間下都被釋放瞭。
上世紀80年代以來，計劃生育政策逐漸在部分人群和部分地區小幅放松，1984年開始城鎮一孩、農村“一孩半”的差別化生育政策，2000年以來6個省區市的農村開始普遍二孩。
她建議，計生工作可提供咨詢，根據夫婦的身體狀況等條件幫助制定通盤的生育計劃。未來的夫婦將在育兒數量、育兒時機上擁有諸多選擇，避孕和節育需求更多樣化。
計劃生育政策自誕生之日起就一直在動態調整、小步漸變。從實施初期提出“晚、稀、少”的彈性政策，到1980年緊縮為“提倡一對夫婦隻生一個”的剛性政策，再到1982年成為基本國策。
“全面二孩”後多生多少人
農村現在和過去已有顯著不同，原來超生主要是“雙女戶”，但現在出現兩個男孩的傢庭娶媳婦困難的現象，要在縣城買房、買車，意味著每個男孩要準備十幾萬的成傢費，所以，女孩不願意嫁給“雙男戶”。她認為，目前超生主要集中在兩頭：少數高收入人群和低生活水平人群。
“必須認識到，即使進一步放松人口生育政策，中國的總和生育率也很難有實質性的改變，或者說，即使放松生育政策也不能改變中國的人口轉變趨勢。” 陸總結。
9100萬何來？按照翟振武的計算，2014年全國隻有一個孩子的已婚育齡婦女在1.45億左右，但政策對象要從中減去現行政策下已被允許生二孩的人群。其中包括“一胎半”政策的對象，即農村頭胎生育女孩的傢庭，以及符合單獨、雙獨政策的傢庭，此外還要減去已有一個孩子但在離婚狀態的育齡婦女。
王金營認為，在沒有改變由公共資源的限制主導當前人們生育意願的情況下，“全面二孩”也很難使總和生育率達到並維持在1.8－1.9的較理想水平，更談不上恢復到2.1的更替水平。在更替水平下，人口才能保持穩定狀態。
翟振武表示，此前“單獨二孩”時，情況比較復雜，各省規定的條例在生育年限、“單獨”夫婦的認定方面都有具體差異。“全面二孩”實現後，差異會縮小，使生育政策變得簡單明瞭。
鄭真真認為，為“全面二孩”政策歡呼者實際上未必是二孩的受益人群，這一政策的更大意義在於，讓生育決策權更多回歸瞭傢庭。
人口政策的調整成為必然，翟振武說，“不是為瞭完成30年一定要調的承諾，主要是因為人口形勢的變化”。2013年實施的“單獨二孩”政策是對全體人口生育政策的首次松動，而“全面二孩”則是全國性的生育政策放松。
2014年，國傢統計局進行瞭130萬人口的調查，結果顯示：單獨一孩婦女中，有43%打算生育第二個孩子。其中24歲－35歲的婦女中，有生育二孩意願的占60%以上，40歲以上打算再生育的不到10%。政策實施第二年、第三年計劃生二孩的人最多。
內容來自sohu新聞
一位國傢衛生計生委人士透露，鄉鎮的計生辦、計生專幹和村級計生專幹未來將如何歸屬，目前政策不明朗。城市一向享有計生工作中避孕、節育的自主權，農村則是國傢管，比如定期查環、保證生育間隔等，因而這支隊伍傾向於被保留。
另一方面，老齡化的速度不斷加快。2014年，中國60歲以上人口占總人口的比重已經超過15%，老年人口比重高於世界平均水平，14歲以下人口比重則低於世界平均水平。
10月29日，“全面二孩”政策在十八屆五中全會公報中公佈之後，迅速成為全民熱議的中心，多個省份在緊接著的幾天內先後表態。
2007年公佈的《國傢人口發展戰略研究報告》曾提出，未來30年還將凈增2億人左右，2033年前後達到峰值15億人左右。《報告》的判斷是：如果人口總量峰值控制在15億人左右，全國總和生育率應保持在1.8左右。
“單獨二孩”放開前，全國各地學界與官方的多次調查均表明，中國城鎮育齡婦女理想子女數為1個與2個孩子的比例分別為55%與43%左右，農村育齡婦女理想子女數為2個孩子的比例在70%左右。在生育意願最高的西部農村落後地區，有多子女偏好的群眾隻占13%左右。而生育意願還高於實際的生育率。
根據河北大[微博]學經濟學院院長王金營的測算，“全面二孩”政策的實施將推遲峰值人口到來三年，在2029年達到14.625億，之後人口逐年減少，到2050年人口規模為13.89億。政策實施五年後，目標人群生育勢能釋放，育齡婦女生育水平將會大幅度回落。
翟振武判斷，“計生法的修訂可能年底之前完成，然後各省修訂計生條例，明年才能執行。”
據《財經》記者瞭解，國傢發改委正在醞釀新一輪的《國傢人口發展戰略研究報告》的編寫，2016年開始組織，2017年撰寫，可能於十九大時公佈。
對勞動力和老齡化影響有限
而之前的“單獨二孩”則是授權地方修改計生條例來組織實施，所以啟動的時間各有不同。2014年1月，浙江成為第一個“單獨二孩”落地的省份，直到十個月後，西藏才宣佈正式啟動。
在嚴格執行獨生子女政策的時代，受到生育政策緊密管束的是體制內人士。機關事業單位的工作人員在超生後面臨著丟掉體制內身份的風險，影響其職業發展，承受著社會中最高的超生成本。受新政影響較大的也是這一群體。
“民工荒從沿海城市迅速蔓延到內地，此後再沒有停止過，工資從那個時候開始上漲，也沒有再停止過，而且是低端勞動者工資上漲。所以2004年肯定是一個起點。”蔡曾表示：“可以看到，從2010年開始，中國15歲到59歲的勞動年齡人口出現負增長。這是一個巨大的轉折，勞動年齡人口增長不是減慢瞭，而是一路負增長下去瞭，所以如果說劉易斯拐點不是一個點而是一個區間，就是從2004年到2010年，這個區間總共才6年。這個區間在日本走瞭30年，在韓國走瞭40年，中國還是很快的。”
□本刊記者 吳珊 相惠蓮/文
此前，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員陸也做過測算，如果從目前的“單獨二孩”政策(假設總和生育率為1.6)過渡到“全面二孩”政策，甚至更大幅度的政策調整(假設總和生育率能夠達到1.94)，對潛在增長率產生的短期“負效應”最多達到0.2%，但是產生的長期“正效應”卻能達到0.4%－0.5%。
國務院參事、原中國人口與發展研究中心主任馬力也指出，“現在中國80後、90後進城務工群體達1.5億，占進城務工人群的60%，其中女性已超過50%。相對第一代農民工，80後、90後第二代農民工2008年後成為主體，他們向往城市生活，加上社會保障制度不斷完善，使得他們更加註重自我發展，更加願意接受城市的生育觀念，生育意願快速轉變，生育水平迅速下降。”
人口政策對老齡化人口結構的影響也需要較長的周期來觀察。2014年，中國60歲以上的老年人口為2.12億，占總人口的15.5%，2053年老齡人口將達到峰值4.87億，預計占到總人口的35%－36%。
南開大學[微博]人口與發展研究所教授原新指出，“全面二孩”政策對近期的老齡化水平隻有微弱的減緩作用，對遠期的老齡化緩解較為明顯。
他認為，全面放開二孩的前五年可能每年出生人口約為2000萬，之後回落至1800萬左右。這意味著大概能在本世紀中期將老齡化水平降至34%－35%，降幅在1.5%左右。但到本世紀末，經過三四代人的效果積累，“全面二孩”政策將促使老齡化水平相對降低5%－7%。
從具體的人口發展階段而言，生育政策的調整在“十三五”期間對老齡化的下降作用最為明顯，這是原新的判斷，因為1959年至1961年三年困難時期出生的人口相對較少，“十三五”期間他們步入老年，而“全面二孩”的生育效果恰在近五年內最為顯效。此後，1962年至1975年出生的人口步入老年，他們出生時適逢年均出生2583萬人的第二次人口生育高峰。同時，“十四五”以後，每年的出生人數降至1800萬人左右。在該階段，“全面二孩”政策對緩解老齡化的作用又減弱。
在一些學者看來，“全面二孩”還有利於平衡目前過高的出生人口性別比。翟振武就指出，目前的出生人口性別比比較嚴重，為116－117，前幾年都在120的水平，全面放開二孩後，農村地區隻有一個孩子的傢庭都可以生第二個孩子，不像過去頭胎女孩才能生二胎，也就不用刻意追求第二個孩子再生男孩。
雖然這一群體聽起來很龐大，但中國婦女的育齡范圍通常指的是15周歲－49周歲。9100萬人中，35歲以上的占瞭約60%，40歲以上的占瞭約50%。年齡結構偏大，未來的生育規模實際有限。
由於經濟發展水平、觀念以及過往的計劃生育政策不同，“全面二孩”在農村和城市將呈現出不同的政策效果。
雙獨、單獨二孩政策，主要的影響群體是城市傢庭，因為中國的獨生子女主要集中在城市。但全面二孩政策在農村也具有一定的影響力，按現行農村生育政策，排除掉“一孩半”、6個可以生二胎的省份和“單獨二孩”中可以生二孩的人群，按生育政策測算，農村大約還有四分之一左右人群在此次調整中受益。
翟振武也表示，9100萬“全面二孩”的目標人群中，城市人口仍占多數。“政策對城鄉人口沒有差別，但累積效應裡目前暫時城市人口比較大。”
這其中，城市務工的外來人口成為生育政策調整關註的一個重點。復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲提出，全面二孩政策的主要目標人群是在城市務工的外來人口、落戶在中西部城市的原農村人口、1979年以前出生的非獨生子女適齡生育人口，對東南沿海等發達地區影響不大。
曾毅援引2014年7月－9月在安徽合肥市進行的一項農民工生育意願調查，在515份有效問卷中，54.7%的農民工隻想生育一個孩子，43.3%想生育兩個子女。有學者的研究也表明目前大約2億農民工流動人口的生育意願與城鎮居民比較接近。
馬力提出，對進城務工人員生育二孩的配套政策十分重要，尤其是留守兒童問題，必須引起高度重視，加快推動農民工市民化改革。
“2010年人口普查等令人信服的最新數據證明，近十幾年來，我國大多數人口學者估算的排除漏報後平均每個婦女生1.5個－1.6個孩子的較低的生育水平，是客觀真實的。”曾毅說。
站在中國30多年來最寬松的人口政策起點前望，在新的人口形勢下，未來的生育政策是繼續控？還是鼓勵生？
“對於這樣因生育政策調整造成的地區差異，中央政府要通過轉移支付或統籌的辦法，盡可能給予中西部地區更多的教育及其他資源支持，減少東西部之間本來就已存在的教育資源和教育水平差距。”彭希哲說。
計生政策何往
鄭真真通過調研發現，“當下農村傢庭基本上生兩個孩子也就滿足瞭，特別想生兩個的其實都生瞭。”
“全面二孩”的呼聲由來已久，此前也多有消息稱將在近年內放開，此次“提早到來”的政策讓各界感到興奮。據瞭解，決策層原計劃今年底前不會有什麼動作，最後在這個時間點啟動，重要原因是單獨二孩政策啟動後，學術界的討論增加，科學層面的爭論推動瞭對“全面二孩”政策進行更完善的論證。
多名學者提出，中國的生育政策應該盡快從宏觀轉到微觀視角，在考慮國傢利益的同時，也要考慮每個傢庭的微觀利益，將生育權逐漸交還給傢庭。
在農村，集體所有制曾是激勵生育的一個因素，但其效用正在消解。清華大學經濟研究所教授龍登高分析，人民公社時期，集體按人頭分配口糧；實施包產到戶的初期，多生孩子能多分土地，這些因素一定程度上都激勵瞭生育。但近十幾年來，“增人不增地，減人不減地”政策在多地推行，激勵作用消失；而且，隨著農民進城打工，土地不再是農民的主要收入來源。
按照國際普遍規律，生活水平、人均GDP的提高會使得生育率下降。眼下的政策松綁會在短期內提高生育率，但隨著經濟增長，生育率會自然下降。可以預期，未來將會有鼓勵在政策范圍內多生育的辦法出臺，這也是邁入低生育率階段後全球各國普遍的政策選擇。
從2012年起，中國勞動年齡人口就不再增長，而是以每年兩三百萬的水平持續下降，且這一趨勢還在繼續。此外，出生性別比失衡、傢庭小型化等情況越來越突出。
減稅政策被多國采納，而在中國，由於稅收以個人所得稅的方式繳納，而非傢庭制，若要提供此種激勵則須改革稅收制度。
“全面二孩”和“單獨二孩”政策落地的時間在方式上也有不同。11月4日，國傢衛生計生委計劃生育基層指導司司長楊文莊對媒體表示，“全面二孩”政策必須依法實施，全國人大常委會將修訂《人口與計劃生育法》，配套的法規規章也需要做相應修訂。在法規修訂之前，各地仍執行現行的生育政策，不得自行其是，最終政策的落地時間將保持一致。
上世紀六七十年代，中國每年出生人口達到2000多萬，60年代年均2300多萬人，出生高峰時達到2900多萬人，人口增長過快過猛的形勢嚴峻，“所以實行計劃生育是一個不得不采取的措施”。翟振武說，“當時還有這樣一個預計，大概30年左右，人口過快過猛增長的形勢發生變化，就可以實行不同的政策。”
胡湛在對長三角地區的80後群體進行跟蹤調研時發現，一半的年輕人直接表示，若沒有老人帶孩子，不會選擇生育，目前撫育幼兒的責任很大程度上壓在老年人身上。盡管倡導開發老年人力資本，讓老年人卷入社會發展、分享社會成果，但老年人實際上被傢庭中的幼兒所牽絆，“很多傢庭的生育計劃就是趕在老年人快退休的時候”。
10月30日，國傢衛生計生委副主任王培安表示，現階段全國符合全面二孩政策條件的夫婦約有9000萬對，相較於每年出生近1700萬人，今後幾年出生人口總量會有一定增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調整的預期效應。
通過直接補貼鼓勵生育也是一種方法。對此有人批駁，過度的直接補貼可能會促使一些婦女將生育視為謀生的工具，人力資本積累層次不高的人口反而會生育出更多幼兒，造成逆向淘汰。德國的一些地區在給予生育補貼時采取遞減的方式，越靠後的幼兒得到的補貼越少。
也有多名學者指出，生育受到財產、資源等條件的約束，政府出面的鼓勵生育的政策往往達不到想象中的效果。胡湛就認為，生育率一旦下降就很難回升，社會的資源配備、制度配備、理念都在跟低生育率相匹配，大量的補習班、早教班都是催生出來的產業化力量。
隨著生育政策的調整，計生部門也面臨著職責轉換的矛盾——既要控又要放，甚至提出要鼓勵。
中共中央總書記習近平在對這條建議進行說明時表示，一方面，符合“單獨二胎”政策中實際申請生育的夫婦占比僅為15.4%；另一方面，中國人口老齡化態勢明顯，老年人口比重已高於世界平均水平，勞動年齡人口開始減少。
兩年來，計生政策的調整，也伴隨著機構的重組撤並。
2013年，國傢人口計生委被拆分，其計劃生育管理和服務職責與原衛生部合並，成立國傢衛生計生委。合並後，計生的職能部門精簡到3個－4個，在國傢層面隻保留瞭基層計劃生育與指導司、計劃生育傢庭發展司和流動人口計劃生育服務管理司，過去對生育和人口規劃的職責歸屬瞭發改委，人口計生部門的一些職權被削弱。
在城市中，一方面，因為經濟發展、婦女受教育程度和就業率提高等因素，生育意願下降；另一方面，隨著非公經濟的增長，越來越多人在機關事業單位和國企之外就業，也使得行政部門對生育行為的控制能力下降。
翟振武預估，若“全面二孩”政策明年1月落地，按基本的生育規律，孩子基本上也要2017年才能出生，2018年、2019年生育高峰才會到來。政策實施一年以後，每年的出生人口大概能從目前的1600多萬上升到2000多萬，增量大概在五年內釋放完，然後生育率再度下降恢復到平穩水平。
隨著農民的經濟水平提高，生育意願也在降低，“一兒一女”是最為常見的選擇，“多子多福”的觀念隻存在於少數人印象中。
“今天的人口形勢和30年前、15年前已經發生轉折性的重要變化，這是計劃生育政策需要進行重大調整的原因。”翟振武說。
11月5日，國傢衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊在媒體答問時表示，“全面二孩”政策落實後，國傢婦幼資源建設能力特別是優質婦幼助產機構的資房屋二胎增貸源，在滿足群眾需求上還有一定的挑戰，衛計委和各級衛計部門及相關部門會把加強婦幼保健能力供給和能力建設作為下一階段工作重點。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151109/151923717019.shtml
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